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【】2018年3月，国务院办公厅发布了《国务院2018年国务院工作规划》，为贯彻新发展理念，建设现代经济体系，由国务院办公厅、国家发展和改革委员会、财政部拟就《政府和社会资本合作条例》(以下简称《PPP条例》)的基础设施和公共服务立法工作计划草案。

在此之前，2016年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)立法。2017年7月，国务院法制办公室发布《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例(征求意见稿)》。

    购买力平价研究中心2018年7月5日,北京大学在北京大学经济学院和组织举行PPP立法研讨会,和最高人民法院,财政部、司法部专家、学者在PPP交换意见的关键问题立法,提供基础科学立法、民主立法。

    北京大学经济学院院长、PPP所长孙启祥教授在会议开始时的讲话中说，“与经济和政治密不可分，经济和法律是不可分割的”。依法保护法律产权，规范权利主体之间的利益关系或权利义务，维护公平竞争市场，是经济有序发展的必要条件。我们今天讨论的PPP立法涵盖了现实生活中的许多主要理论和实践问题，如经济、政治和法律问题。

PPP合同是行政合同还是民事合同?

    2015年最高人民法院在适用<中华人民共和国行政诉讼法>,一些问题的解释,对PPP项目合同的法律性质和争端的解决方案,特别是是否仲裁的问题,已经被广泛的训练有素的专家和学者争议。

    目前，由于职位的不同，人们对公私合营合同的法律性质有三种看法。第一，PPP合同是一种行政合同，其纠纷可以通过行政复议和行政诉讼来解决。第二，可以分为民事合同，可以通过调解、民事诉讼或者仲裁来解决。第三，PPP合同是一种民事和行政性质复杂的法律关系。不同的争端解决机制应结合具体的争端类型加以采用。

    最高人民法院行政区划院长黄永伟在会上表示:“根据《行政诉讼法》的规定，《特许加盟协议》是一项法律行政协议，《政府特许加盟协议》是PPP协议的主要形式。因此，《政府特许加盟协议》属于明确界定为行政协议属性的法律，属于行政诉讼受案范围，人民法院也指不包括与本协议有关的民事诉讼，范围的主管。

    在谈到行政诉讼的好处时，黄永伟说，人民法院根据《行政诉讼法》关于行政协议书合法性审查的原则规定，对行政协议书单方面的行政纠纷和履行协议的两类纠纷进行审查。合法性审查是指人民法院必须首先对行政协议主体的职权范围、主体资格和履行程序进行全面审查。与行政诉讼的司法监督相比，民事诉讼并不是对行政机关的审查，而只是对民事主体的审查与审查的自主性相一致，导致行政协议中的重大国家利益和公共利益缺乏强有力的保障。审查行政诉讼的合法性原则，既要监督行政权力基础，又要充分保障当事人的合法权益，是民事诉讼、行政诉讼的优势。

    财政部PPP中心主任焦小平认为，PPP涉及三个主体，即政府、社会资本和人民。政府是人民利益的代理人、公共服务的提供者、市场社会的托管人、PPP合同的甲方。社会资本是公共服务的提供者，是政府通过公开、公平的竞争来选择的。是PPP合同的乙方。人民是公共服务的最终消费者。政府与社会资本的平等合作、人民参与、知情权、监督权和保护权应是PPP的本质。

对于政府来说，PPP合作中双方的法律关系主要是平等合作，监管关系和行政关系再一次没有冲突。作为合作伙伴，政府参与具体PPP项目时具有与社会资本同等的法律地位，属于民事和商业法律关系。同时，我们也应该看到PPP项目的产出是公共服务，政府拥有不可推卸的监督权力和义务，属于行政法律关系。”娇说。

    行业的有关GaoGuan“人们不赢”,社会资本不愿去行政行为的问题,最高人民法院审判的行政区划长束鸡云说,行政协议后纳入行政诉讼的受案范围,因为行政诉讼GaoGuan定位的“人”,为政府特许经营协议的争议,政府不能通过行政诉讼对行政相对人进行行政起诉。考虑行政诉讼法中有两种类型的纠纷解决渠道:渠道和指责行政诉讼的行政执行,同时考虑到行政机关作为公共权力机构有一定的强制力,行政权力,所以,协议另一方不履行行政义务也不起诉,行政机关可能会被指控执行法律救济方式。,”他说,“GaoGuan诉讼,行政诉讼是人民监督政府的行动,另一方是更全面的保护,不是因为行政机关BaiSuLv认为法院的行政机关,不能得出这样的结论,行政诉讼是维护各方合法权益,包括行政相对的人。”

    “就PPP模式而言，有很多法律关系，”中国财政部法律和法律部门副主任周金松表示。在管理和被管理的基础上形成行政关系，在平等合作的基础上形成民事关系，这些法律关系之间存在互动因素。合作合同和其他共同构成了PPP项目合同系统的基础合作合同是其它农产品,也是PPP项目合同的核心系统和由此产生的政府和社会资本的形式合作,关系确定缔约双方的权利和义务。”

    从本质上讲，PPP模式是政府与社会资本之间的长期合作关系。双方的合作合同是一种具有一定行政因素的民商事合同。”周说。

    但也有业内人士认为,单一承认行政合同或民事合同的PPP项目的局限性,PPP包括政府和企业之间的垂直关系合作(如特许经营),包括政府和企业之间平等合作关系(如类、私有化政府外包,等等)。因此，PPP合同实际上是一种复合的法律关系，既民事又行政。不同的争端解决机制应结合具体的争端类型加以采用。

    在讲到民商式法律和行政式法律之间的关系时，中国国际经济贸易仲裁委员会事业发展处副处长贾珅说：“PPP是一个很复杂的合同，涉及到政府作为监管层面上的角色。但这种监管层面上的角色应当和它在合作中的角色有一定的隔离和划分，不能因为政府的监管属性，完全将其划分为行政属性，因根据法院系统、司法系统、立法技术做适当划分。整体上要照顾社会资本的主动性、平衡性，从政府和社会资本平等角度出发，设计争议解决机制。”

    “合同纠纷是全方位的，把一个合同定了性，不能解决根本问题，定性只是用来简单判断一件事情非常形式化的处理问题方式，涉及到管辖权的问题。行政合同和民事合同是两个不同层面的法律问题。”北京大学法学院教授、北京大学PPP研究中心学术委员邓峰表示，“从法律性质上来说，政府行为都是以规范性文件进行操作的，因此，在这类合同中，如果政府违约，抗辩主要是因为有规范性文件做基础，在行政法里就是考察有没有授权的问题。这个过程中，一个民事法官、一个仲裁员，判断下级低层次的规范性文件有没有越出上级规范性文件的权利范围，是唯一民事审判不能解决的问题。

    “从PPP项目实践来讲，无论从民法、合同法角度，还是公法或司法分界角度，PPP合同一定是一个既有行政又有民事的合同。它一定不是简单的行政行为的界定，或简单民事合同的界定就解决所有的问题，这是不现实的，必须有很务实的观点来看待这里的行政性和民事性的问题。”世泽律所合伙人、财政部及发改委PPP双库专家靳林明说。

    焦小平主任表示，我国现阶段正处于经济社会的转型期，政府职能转变尚未实现，依法治国还未完全到位，社会资本在双方合作中还处于相对弱势的地位。在这种背景下，立法应该更多地体现出对社会资本合法利益的保护，政府带头遵守合同，信守承诺。立法还应推动建立一个统一规范透明高效的PPP大市场。PPP涉及国计民生，PPP项目只有在阳光下运行，接受社会监督，才能切实约束各方行为，达到多方合作共赢的目的。

    在讨论到各个省份PPP发展机会时，北京大学PPP研究中心执行主任刘怡教授通过研究发现，用数据来反映每个省份的机会的情况，把全国各省份做排序，发现越是经济不发达的地区，越有发展PPP的愿望，因为官员有晋升的诉求。而官员的晋升主要关注三个要素：GDP、就业、税收。更多环保及纯水处理设备资讯请关注皙全苏州网。