PPP虽有回暖 但融资依然是个坎
PPP作为公共基础设施的一种重要运营模式，自2014年提出以来，无论是在数量上还是在规模上都出现了快速增长。然而，私人股本和实际债务等“致命伤害”不断暴露。2017年底，财政部发布了一份重要文件，要求对不同地区不符合规定的PPP项目进行“清仓”。今年早些时候，一些银行也停止了对PPP项目的贷款。一时间，火热的PPP市场进入了一个“寒冬”。
然而，PPP市场最近已经复苏。9月以来，陆续出台了一系列有利于PPP发展的政策，包括鼓励地方政府依法运用PPP模式，利用社会资本投资，加强重大项目薄弱环节。优先发展民间资本参与的PPP项目。
一些业内人士指出，监管风暴过后，许多融资渠道被禁，PPP融资困难凸显。PPP若想迎来真正的春天，还需要政府、社会资本、金融监管机构等各方共同努力。
从“冻结”到“解冻”
PPP是政府与社会资本合作提供基础设施和公共服务的一种方式。社会资本承担设计、建设和运营的大部分工作，通过“用户支付”或“政府支付”渠道获得合理的投资回报。
2014年以来，国务院、财政部和国家发展和改革委员会先后发布了一系列倡导PPP模式的文件，地方政府也加快了PPP项目的启动。截至2017年底，PPP项目投资总额已达18.2万亿元。PPP已成为各地区城市基础设施和公共服务的主导模式。
然而，在国家鼓励PPP项目的同时，许多地方政府积极将许多地方基础设施建设项目包装为PPP项目，将建设单位包装为“社会资本”，然后以股权和实物债务的形式对金融机构进行融资。工程完工后，政府将把工程买回来。
人民力量党的“紧急着陆”，已经自由飞行了四年，于11月开始加强管制。
2017年11月10日，财政部下发《关于规范PPP综合信息平台项目管理的通知》，编号:92[2017](以下简称“92条”)财政部对不符合要求的PPP仓储项目进行集中清理。一周后，国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险控制的通知》(国资委发[2005]11号)。第一百九十二条(以下简称第一百九十二条)。该文件规定，“要严格控制规模，防止债务风险被推高”，“不能通过引入‘名股实债’股权资本或者买入劣股等方式承担其他各方应当承担的风险”。
在92号文的影响下，从2017年11月起，银行对PPP项目态度已经逐渐转为谨慎。今年年初，甚至有银行短时间内全面暂停包括资本金融资和项目贷款在内的所有PPP融资业务，对PPP项目进行全面的风险排查。
国家发改委财政部PPP专家库双库金融专家张继峰指出，金融机构最担心的是PPP项目存在被“清库”的风险。PPP项目参与方自有资金较少，主要还是依靠银行贷款撬动，而以往的贷款项目因为一些项目可能涉及到政府背书或暗保，多数属于刚性兑付。一旦项目被叫停，银行贷款则可能面临风险。这次风险排查，主要针对的是已入库的PPP项目，排查内容涉及违规担保和保底收益等问题。
第三方PPP调研机构明树数据统计显示，自财办金92号文发布之日至2018年11月初，退至项目库之外的PPP项目累积已达6162项。
此次的“大清洗”并没有动摇PPP的根本，反倒极大地规范了PPP行业，帮助有优质项目的顺利推进。财政部公开数据显示，今年1月至9月新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元，落地率比年初上升11.1个百分点。
今年10月，国务院办公厅颁布了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出，鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。11月初，财政部又下发了《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》中，要求积极探索与民营资本合作的模式、路径，对民营企业参与的政府和社会资本合作(PPP)项目要给予倾斜。这些政策上的动作都被业内人士看做是PPP回暖的标志。
期限错配问题再次凸显
虽然PPP行业有回暖的迹象，但也有业内人士对此表示担忧，他们认为，今年PPP项目多地较往年增多，主要是按照项目周期走到了立项阶段。而随着监管的加码，以往的某些融资通道会被堵塞。而在法律、市场、信用并不健全的当下，融资期限错配是PPP项目亟需解决的一道难题。
和以往的BT、BOT等模式不同，在PPP模式下，政府以政府采购的方式选择社会资本，由社会资本完成PPP项目的投资、设计、建设、运营、维护、移交，不但所需资金巨大，动辄上亿元，而且涉及时间也比较长，一般在10年以上。
“期限错配对社会资本来说资金压力非常大。”国家发改委财政部PPP专家库双库专家、济邦咨询董事长张燎指出，一般而言，在PPP项目中，政府出资比例在10%以下，而90%以上的资金需要社会资本方负责。在项目前期，社会资本方需要投入项目总投资20%至30%的资金作为项目资本金，并与政府签订长达10年至30年的合同，后期的资金则通过银行贷款、银行理财等融资工具的方式实现。然而，融资工具的期限与PPP项目动辄20年、30年的运营期相比，显然难以满足。
“以往，社会资本方往往引入财务投资人(信托机构、私募基金等)制定的特定资管计划进行融资。”张燎介绍说，“PPP项目的总资本由资本金和后期融资组成，25%的资本金也可能有融资，由贷款融资或者信托公司或者基金公司提供，但他们提供的资金渠道也是银行贷款。这其中也不乏社会资本方引入金融机构充当名义股东，约定固定回报，以及由政府担保、承诺回购、补贴引入产业基金等问题。”
而这些做法已经被92号文明确禁止。尤其是今年9月，财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》中明确禁止政府方承诺回购资本金、承诺固定回报等明股实债;禁止签订阴阳合同，或由政府承诺还款和各种形式的担保兜底行为;禁止以债务性资金充当资本金等七类PPP项目的不规范操作行为以及如何处理不规范操作行为。
张燎表示，经过“刮骨疗伤”式的PPP改革后，目前，还没有一个很好的解决办法根本上解决融资期限错配问题的有效办法。
为了开拓融资渠道，相关部门也竞相开出了“解药”——资产证券化。
资产证券化指的是，将具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资。
2016年，发改委和证监会联合发文，支持PPP项目开展资产证券化，并规定“项目已建成并运营2年以上”的条件放宽。2017年，财政部、央行和证监会联合发布推进PPP证券化的通知，上交所与深交所也公开配套的操作指南。
但实际情况并不是很理想，PPP资产证券化发展较为缓慢。根据2017年上交所、深交所及银行间市场共发行了10单PPP资产证券化项目，总发行规模为83.69亿元。
“对于PPP项目而言，我认为ABS(资产证券化)是一种再融资的方式。也就是说，用新债替换旧债，从而降低成本。”张燎解释，也就是说后期融资的利率越低才越能降低成本，ABS才越有条件实现。
但近年来随着利率逐步走高，导致融资成本高，到现在为止全国的ABS也仅有十几例。
“保险资金也是杯水车薪。”北京某PPP咨询机构律师张华(化名)指出，保险资金相对时间较长，但最长也仅为15年左右，且保险资金条件甚高，一般的PPP项目进不了保险的法眼。
不能推卸的责任
“一般来说，只要合规合约，实际上融资贷款也不是难事。但是由于各方利益不理顺，同样能导致融资困难，甚至项目‘流产’。”张继峰说，目前，很大一部分PPP项目是公益性基础设施项目，而以往此类公益性基础设施项目都是政府全权出资并担当业主，现在交由社会资本方来承担。
“这些公益性基础设施项目本身没什么‘油水’，利润空间小，很多项目也不需要专业的运营(或根本没有运营)，项目产权最终也会收归政府，社会资本当然不愿以自己负债(融资)的方式参与。”张继峰补充说，对于金融机构而言，风险和收益成正比，如果回报率低，风险同样需要减少。金融机构融资需要第三方提供担保，但是很多企业(社会资本方)因为种种原因无法实现。风险大、回报低，银行等金融机构也不愿意提供贷款。
另外，中央部委文件虽然已经明确可以质押PPP项目的经营权或收费权作为担保进行“有限追索”融资，但实践中金融机构却难以接受。
张继峰介绍，由于PPP多为市政民生项目，很多并没有可靠稳定的现金流，金融机构无法基于这种不确定性进行融资。我国的担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位，未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记。
“PPP融资难的原因还在于，某些地方政府负债较高，还款能力较低。”张华说。
财政部统计数据显示，截止到2016年年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%;2017年年末，地方政府债务余额为16.47万亿元。
“现实情况是，经济发展较好的地区PPP项目较少，而政府债务压力较大的地区在PPP项目总量上反而更多。”张华指出，“这些地方背负着很多债务去还债，这对于PPP项目来说无疑是雪上加霜。”
2016年3月，某社会资本方与某地方人民政府签署了乡村升级改造项目合作框架协议，2017年，社会资本方与园林设计院组成联合体与政府设立的扶贫旅游文化投资公司签署了建设工程施工合同，金额为16.3亿元人民币。
而据该社会资本方称，由于该项目的资金来源主要是前期的建设，后期运营所带来的利润并不高，因此，地方债或者地方政府财务支付能力会相应制约公司的回款能力。而地方政府未能按期验收，导致资金就无法及时回笼。
张华认为，PPP项目对于政府方来说，仍有不可推卸的责任。在监管加码的同时，应该做到对社会资本方作深入的考察，理顺金融机构通道，严控财政承受能力，完善配套政策等工作，才能保证项目顺利推进。 更多环保及纯水处理设备资讯请关注皙全苏州网。
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